Miroslav Šeparović, predsjednik Ustavnog suda obrazložio je odluke. Najprije je govorio o prvom predloženom referendumskom pitanju:

“Ustavni sud utvrdio je da nije u skladu s Ustavom referendumsko pitanje predloženo u zahtjevu Organizacijskog odbora Građanske inicijative “Odlučujmo zajedno!” za raspisivanje referenduma o prijedlogu dopune članka 17. stavka 1. Ustava. Stoga o predloženom referendumskom pitanju nije dopušteno raspisivanje referenduma.

Obrazloženje odluke:

Hrvatski sabor dostavio je 11. travnja 2022. Ustavnom sudu Odluku u povodu zahtjeva za raspisivanje državnog referenduma Organizacijskog odbora Građanske inicijative ‘Odlučujmo zajedno!’ (u daljnjem tekstu: zahtjev Organizacijskog odbora) radi utvrđivanja je li referendumsko pitanje u skladu s Ustavom. S obzirom da je Hrvatski sabor Ustavnom sudu na njegovo traženje dostavio dopunsku dokumentaciju dana 15. travnja 2022., taj se datum ima smatrati datumom od kojeg se računa propisani rok od 30 dana za donošenje odluke Ustavnog suda, koji je u konkretnom slučaju i poštovan.

Iz obrazloženja zahtjeva Organizacijskog odbora proizlazi da je stajalište svih građana koji su svojim potpisom zatražili raspisivanje ustavnog referenduma da se jedino dopunom članka 17. Ustava može zajamčiti da će ubuduće u stanju epidemije, odnosno pandemije, o ograničenju sloboda i prava Hrvatski sabor morati odlučivati 2/3 većinom svih zastupnika.

Ustavni sud je u ocjeni dopuštenosti konkretnog zahtjeva polazio od svojih načelnih stajališta o dopuštenosti referendumskog pitanja:

– Ustav čini jedinstvenu cjelinu te je značenje pojedine odredbe ili njezinog dijela vezano uz sve ostale odredbe odnosno uz Ustav kao cjelinu. Promatra li ga se kao jedinstvo, Ustav odražava pojedina sveobuhvatna načela i pravila na temelju kojih se moraju tumačiti sve njegove pojedinačne odredbe. Stoga se svaka pojedina ustavna odredba odnosno njezina izmjena ili dopuna ne može izvlačiti iz konteksta i samostalno interpretirati, već se uvijek mora tumačiti u skladu s najvišim vrednotama ustavnog poretka iz članka 3. Ustava koje su temelj za tumačenje Ustava.

– obveza je Ustavnog suda da na temelju općih nadzornih ovlasti ne dopusti održavanje bilo kojeg referenduma ‘kad utvrdi takvu formalnu i/ili materijalnu protuustavnost referendumskog pitanja ili tako tešku proceduralnu pogrešku koje prijete narušavanjem strukturalnih obilježja hrvatske ustavne države, to jest njezina ustavnog identiteta, uključujući najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 1. i članak 3. Ustava)’;

– članak 95. stavak 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu nalaže Ustavnom sudu strogi ustavni nadzor u okviru kojeg za valjanost referendumskog prijedloga nije dovoljna ocjena Ustavnog suda da prijedlog nije protivan Ustavu, već se traži da prijedlog referendumskog pitanja bude u skladu s cjelinom Ustava, a osobito s najvišim vrednotama ustavnog poretka koje su temelj za tumačenje samog Ustava (članak 3. Ustava), te pravnim sustavom kao cjelinom (što je stajalište i Venecijanske komisije Vijeća Europe utvrđeno u Kodeksu dobre prakse o referendumima iz 2009.);

– birači imaju pravo na potpunu i točnu informaciju o činjenicama i okolnostima koje su povod za referendumske inicijative organizacijskih odbora te na dostatno i relevantno obrazloženje razloga zbog kojih se traži raspisivanje određenog referenduma, kako bi za vrijeme trajanja postupka prikupljanja potpisa mogli s punom odgovornošću odlučiti hoće li inicijativu potpisati ili ne. Referendumsko pitanje i obrazloženje moraju biti utemeljeni na ‘objektivnim informacijama’ i ‘ne smiju biti zavaravajući’, što je također stajalište Venecijanske komisije iz navedenog Kodeksa.

Stoga je za ocjenu je li prijedlog referendumskog pitanja ‘u skladu s Ustavom’ bilo nužno, prije svega, utvrditi je li postavljeno pitanje podobno (sposobno) ostvariti proklamirani cilj.

Ustavni sud utvrdio je da se predložena izmjena članka 17. stavka 1. Ustava odnosi na dopunu (proširenje) situacija na temelju kojih se pojedine slobode i prava zajamčena Ustavom mogu ograničiti tako da se taj članak Ustava dopuni riječima ‘te epidemije, odnosno pandemije’. Osim navedene, nije predložena nijedna druga izmjena i/ili dopuna navedenog članka Ustava. Dakle, istodobno nije predložena promjena prema kojoj bi u situaciji predloženoj zahtjevom Organizacijskog odbora, kao i u svim ostalim situacijama iz članka 17. stavka 1. Ustava, morao odlučivati isključivo Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom.

Međutim, takvo što se ne predlaže, pa proizlazi da se i uz predloženu dopunu sadržaj, smisao i međusobni odnos članaka 16. i 17. Ustava neće promijeniti te da Hrvatski sabor ni ubuduće neće ‘morati’, kako se to (pogrešno) ističe u zahtjevu Organizacijskog odbora, o ograničenju pojedinih sloboda i prava radi suzbijanja epidemije/pandemije odlučivati isključivo na temelju članka 17. Ustava. Stoga je očito da predložena dopuna članka 17. Ustava nije podobna (sposobna) za ostvarivanje proklamiranog cilja inicijative.

Polazeći od obrazloženja zahtjeva Organizacijskog odbora o ciljevima predložene dopune Ustava s jedne strane, i njezine sposobnosti da ostvari proklamirani cilj, s druge strane, a uzimajući u obzir načelna stajališta Ustavnog suda o “aktiviranju” članka 17. Ustava, odnosno o odnosu članaka 16. i 17. Ustava izraženih u dosadašnjim odlukama/rješenjima (npr. U-I1372/2020 i dr. od 14. rujna 2020.), Ustavni sud ocijenio je da je u cijelosti netočno i neutemeljeno stajalište iz obrazloženja zahtjeva Organizacijskog odbora, prema kojem ‘…Hrvatski sabor … i Ustavni sud Republike Hrvatske u svojim odlukama nisu prihvatili ustavnu interpretaciju prema kojoj bi pojam ‘velika prirodna nepogoda’ uključivao i epidemiju/pandemiju’.

Ustavni sud utvrdio je da predložena dopuna članka 17. stavka 1. Ustava riječima ‘te epidemije, odnosno pandemije’ sama po sebi nije protivna Ustavu. Ovo stoga što je, polazeći od naprijed navedenog, u svom supstancijalnom smislu neutralna i u bitnome ne utječe na sadržaj članka 17. Ustava. Međutim, Ustavni sud istaknuo je da se njome neće postići njezin proklamirani cilj onako kako je on naveden u obrazloženju zahtjeva Organizacijskog odbora i prezentiran građanima pri prikupljanju potpisa – da će u situaciji izazvanoj epidemijom/pandemijom o ograničenju pojedinačnih ustavnih prava i sloboda odlučivati isključivo Hrvatski sabor, i to dvotrećinskom većinom glasova. Naime i kad bi predložena dopuna postala sastavnim dijelom članka 17. Ustava ona ne bi proizvela proklamirani, željeni učinak. Drugim riječima, ona je suvišna u odnosu na cilj koji se njome želi postići.

Uz navedeno, proizlazi da građani nisu dobili potpune i točne informacije o činjenicama i okolnostima koje su povod za referendumsku inicijativu za provođenje koje su dali svoje potpise.

Polazeći od svega naprijed navedenoga, Ustavni sud utvrdio je da je Organizacijski odbor selektivno pristupio predloženoj izmjeni članka 17. Ustava, tumačeći je zasebno i mehanički neovisno o svim ostalim Ustavom zaštićenim vrijednostima.

Stoga je Ustavni sud u konkretnom slučaju utvrdio da predloženo referendumsko pitanje Organizacijskog odbora nije u skladu s ustavnim vrednotama propisanim člankom 3. Ustava, a osobito vladavinom prava kao jednom od najviših vrednota i temeljem za tumačenje Ustava, jer ne udovoljava zahtjevu razumne svrhovitosti i učinkovitosti referenduma.

Ustavni sud odluku je donio s 3 glasa protiv. Nakon što protekne rok propisan Poslovnikom Ustavnog suda Republike Hrvatske za izradu izdvojenih mišljenja sudaca, ta će odluka zajedno s izdvojenim mišljenjima biti dostupna javnosti putem internetske stranice Ustavnog suda”.

Drugo referendumsko pitanje
Šeparović je obrazložio i drugo referendumsko pitanje:

“Ustavni sud utvrdio je da nije u skladu s Ustavom referendumsko pitanje predloženo u zahtjevu Organizacijskog odbora Građanske inicijative ‘Dosta je stožerokracije’ za raspisivanje referenduma o prijedlogu izmjene Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti.

Stoga o predloženom referendumskom pitanju nije dopušteno raspisivanje referenduma.

Obrazloženje odluke:

“Hrvatski sabor dostavio je Ustavnom sudu Odluku u povodu zahtjeva za raspisivanje državnog referenduma Organizacijskog odbora Građanske inicijative ‘Dosta je stožerokracije’ (u daljnjem tekstu: zahtjev Organizacijskog odbora) radi utvrđivanja je li referendumsko pitanje u skladu s Ustavom. Ustavni sud odluku o ustavnosti i ovog referendumskog pitanja donio je u propisanom roku od 30 dana.

Iz obrazloženja zahtjeva Organizacijskog odbora proizlazi da je zahtjev usmjeren na donošenje zakona kojim bi se izmijenio članak 47. Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (u daljnjem tekstu: ZoZP) na način da bi umjesto Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Stožer civilne zaštite) o primjeni sigurnosnih mjera odlučivao Hrvatski sabor, ako se tim mjerama ograničavaju prava i slobode zajamčene Ustavom.

Prijelaznim i završnim odredbama dopune Zakona predlaže se da bi odluke Stožera civilne zaštite koje su na snazi Vlada bila dužna podnijeti Hrvatskom saboru na potvrdu u roku od 30 dana. Te bi odredbe prestale važiti ako ih u tom roku Vlada ne bi podnijela na potvrdu Hrvatskom saboru, ili ako ih on ne bi potvrdio, izuzev Odluke o tzv. COVID potvrdama u javnom sektoru koja bi prestala važiti 30-tog dana od dana stupanja zakona na snagu.

Za ovaj ustavnosudski predmet relevantno je prije svega to što Hrvatski sabor, kao predstavničko tijelo i tijelo zakonodavne vlasti, ima Ustavom utvrđeno pravo i obvezu zakonima i drugim aktima izražavati, među ostalim, javnozdravstvene politike odnosno zakonima uređivati sustav i mjere za zaštitu zdravlja ljudi, uključujući i zaštitu od zaraznih bolesti.

Također je relevantno i to što je Vlada Ustavom ovlaštena i obvezna provoditi i izvršavati zakone, usmjeravati i nadzirati rad državne uprave, te djelovanje i razvitak javnih službi.

Stoga je Ustavni sud istaknuo da je ZoZP i Zakon o sustavu civilne zaštite (u daljnjem tekstu 8ZoSCZ), kao i novele tih zakona, donio Hrvatski sabor kao zakonodavno tijelo nakon provedene rasprave i glasovanja u skladu s Ustavom i Poslovnikom o radu Hrvatskog sabora.

Hrvatski sabor je, dakle, navedenim zakonima, u skladu sa svojim ustavnim položajem i ovlastima, te u skladu s Ustavom utvrđenim načelom diobe vlasti, izrazio svoju zakonodavnu volju da u slučaju nastupa posebnih okolnosti (dakle, epidemije/pandemije bolesti COVID19) donošenje posebnih odluka nužnih za provedbu zakona povjeri izvršnoj vlasti.

Pri tome je izvršna vlast nedvojbeno odgovorna i podliježe nadzoru Hrvatskog sabora, kako to proizlazi iz Ustava i kako je to Ustavni sud već istaknuo u svojim ranijim odlukama (v.rješenje broj: U-I-1372/2020 i dr., te odluku i rješenje broj: U-II-7149/2021 i dr., točka 39.1.).

Riječ je, dakle, o modelu odnosa između zakonodavne i izvršne vlasti koji je utvrđen Ustavom i koji čini strukturalno obilježje hrvatske ustavne države i njezinog ustavnog identiteta (članci 4., 70., 80., 107., 110. i 112. Ustava). Jedno od strukturalnih obilježja hrvatske ustavne države je i to da Hrvatski sabor, kao predstavničko tijelo građana, nije, za razliku od navedenih tijela izvršne vlasti, ni zamišljen ni ustrojen kao tijelo operativnih karakteristika i nadležnosti.

Donošenje takvih odluka po svojoj naravi inherentno je izvršnoj vlasti.

Stoga je, u ovom ustavnosudskom postupku, Ustavni sud bio dužan utvrditi narušava li se predloženom izmjenom članka 47. ZoZP-a Ustavom utvrđena dioba nadležnosti između zakonodavne i izvršne vlasti, odnosno zadire li se njome u strukturalna obilježja hrvatske ustavne države.

Predloženo referendumsko pitanje usmjereno je, kako proizlazi iz obrazloženja zahtjeva Organizacijskog odbora, na ‘eliminaciju’ Stožera civilne zaštite iz teksta ZoZP-a odnosno iz procesa odlučivanja o sigurnosnim mjerama u stanju pandemije/epidemije zarazne bolesti, tako da umjesto Stožera civilne zaštite, kao dijela sustava izvršne vlasti, o mjerama iz članka 47. ZoZP-a odlučuje Hrvatski sabor. Drugim riječima, o mjerama koje su inherentne izvršnoj vlasti i provedbu kojih je stoga Hrvatski sabor povjerio nadležnim tijelima izvršne vlasti odlučuje sam Hrvatski sabor.

Polazeći od naprijed navedenih načelnih stajališta o diobi vlasti i vladavini prava, Ustavni sud utvrdio je da predložena zakonodavna izmjena, kojom se predlaže prenošenje odluka inherentnih izvršnoj vlasti u nadležnost zakonodavne vlasti, zadire u strukturalna obilježja hrvatske ustavne države i narušava Ustavom propisanu podjelu ovlasti i nadležnosti Hrvatskog sabora, kao zakonodavnog tijela vlasti i Stožera civilne zaštite, kao nedvojbeno tijela izvršne vlasti, te je time suprotna člancima 4., 70., 80., 107., 110. i 112. Ustava i vladavini prava kao jednoj od najviših ustavnih vrednota iz članka 3. Ustava.

Uz navedeno, Ustavni sud utvrdio je da se, s obzirom na nužnost hitnog postupanja, ne može očekivati da mjere koje zahtijevaju brzu reakciju i koje su u suštini operativne naravi donosi Hrvatski sabor, i to dvotrećinskom većinom svih glasova. O tome je Ustavni sud već izrazio stajalište koje je primjenjivo i na predloženu zakonodavnu izmjenu (v. odluku i rješenje broj: U-II-7149/2021 i dr.).

Stoga je Ustavni sud ponovo istaknuo da je ustavnopravno neprihvatljivo da se odluke koje su inherentne i koje po svojoj naravi pripadaju u domenu izvršne vlasti, toj vlasti budu oduzete zakonom i prenesene u nadležnost zakonodavnoj vlasti.

Međutim, neovisno o navedenom, Ustavni sud smatrao je potrebnim ispitati i je li predloženo referendumsko pitanje, onako kako je formulirano i kako je obrazloženo u zahtjevu Organizacijskog odbora, sposobno ostvariti ciljeve referendumske inicijative.

Organizacijski odbor predlaže, u bitnom, da (samo) u slučaju kada je proglašena epidemija zarazne bolesti ili opasnost od epidemije zarazne bolesti u odnosu na koju je i Svjetska zdravstvena organizacija proglasila pandemiju/epidemiju ili opasnost od pandemije/epidemije o ‘primjeni sigurnosnih mjera iz stavaka 1. do 3. ovoga članka’ (članka 47. ZoZP-a), odlučuje Hrvatski sabor, i to samo ako se tim mjerama ograničavaju ljudska prava i slobode.

Proizlazilo bi da bi u svim ostalim slučajevima pandemije/epidemije za koju Svjetska zdravstvena organizacija nije proglasila stanje pandemije/epidemije i ako se njima ne ograničavaju pojedine slobode i prava građana o mjerama iz članka 47. stavka 2. ZoZP-a i dalje odlučivao ministar odnosno tijelo izvršne vlasti.

Ostavljajući po strani to što je navedeno suprotno s ciljevima referendumske inicijative da se iz odlučivanja o mjerama isključe tijela izvršne vlasti, nije jasno kojim se to mjerama iz članka 47. stavka 2. ZoZP-a ograničavaju pojedina prava i slobode, a kojima ne. Nije razvidno ni tko bi arbitrirao o tome ograničavaju li se ljudska prava i slobode ili ne. Ostale je, dakle, nejasno kada bi donošenje mjera bilo u domeni zakonodavne, a kada izvršne vlasti.

Dakle, nedvojbeno je da bi donošenje mjera iz članka 47. stavka 2. ZoZP-a i nakon referendumskom inicijativom predloženih izmjena članka 47. stavka 4. ZoZP-a i ubuduće ostalo u nadležnosti ministra zdravstva kao tijela izvršne vlasti u svim slučajevima koji nisu obuhvaćeni predloženom referendumskom inicijativom. Drugim riječima, postojao bi dualizam, uključujući i potencijalnu konkurenciju i sukob nadležnosti između tijela izvršne i zakonodavne vlasti u donošenju mjera iz članka 47. stavka 2. ZoZP-a, donošenje kojih po naravi stvari, zbog opasnosti za život i zdravlje ljudi, zahtijeva brzu i učinkovitu reakciju.

Nadalje, u odnosu na prijelazne i završne odredbe, ostaje otvorenim što bi se dogodilo kada bi Hrvatski sabor, nakon trideset dana razmatranja, odbio potvrditi odluku Stožera civilne zaštite ili kada Hrvatski sabor ne bi donio nikakvu odluku ni nakon trideset dana, primjerice, uslijed nemogućnosti postizanja potrebne 2/3 većine zastupničkih glasova. Također, kakve bi posljedice za život i zdravlje građana imala činjenica da mjere nisu donesene odnosno da nisu pravodobno donesene mjere za otklanjanje opasnosti za život i zdravlje građana.

O tim aspektima predloženog referendumskog pitanja Organizacijski odbor nije pružio nikakvo obrazloženje, pa je jasno da je građanima uskraćena potpuna i točna informacija o svim činjenicama i okolnostima zbog kojih se predlaže referendumskom inicijativom predložena izmjena ZoZP-a.

Zaključno, Ustavni sud ponovno je istaknuo da je obveza Ustavnog suda da na temelju općih nadzornih ovlasti, polazeći od cjeline Ustava, ne dopusti održavanje referenduma kada utvrdi takvu formalnu i/ili materijalnu protuustavnost referendumskog pitanja ili tako tešku proceduralnu pogrešku koje prijete narušavanjem strukturalnih obilježja hrvatske ustavne države, to jest njezina ustavnog identiteta, uključujući najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članci 1. i 3. Ustava; stajalište iz odluke broj: U-VIIR-1159/2015 od 8. travnja 2015. i dr.).

Ustavni sud utvrdio je da se predloženo referendumsko pitanje suštinski odnosi na promjenu ustavnog modela odnosa između zakonodavne i izvršne vlasti, koji čini strukturalno obilježje hrvatske ustavne države (članci 4., 70., 80., 107., 110. i 112. Ustava), slijedom čega nije u skladu s vladavinom prava, kao jednom od najviših ustavnih vrednota propisanih člankom 3. Ustava, te pravnim sustavom kao cjelinom (što je stajalište i Venecijanske komisije Vijeća Europe utvrđeno u Kodeksu dobre prakse o referendumima iz 2009.). Stoga Ustavni sud utvrđuje da predloženo referendumsko pitanje nije u skladu s Ustavom.

Ustavni sud odluku je donio s jednim glasom protiv. Nakon što protekne rok propisan Poslovnikom Ustavnog suda Republike Hrvatske za izradu izdvojenog mišljenja, odluka će zajedno s izdvojenim mišljenjem biti dostupna javnosti putem internetske stranice Ustavnog suda”.